勞動力缺口解方？從移工轉型談臺灣服務業的未來

文：賴偉文（中華經濟研究院助研究員）

前言

隨著臺灣面臨高齡化與少子化交錯的結構性挑戰，我國服務業正面臨嚴重的勞動力缺口，缺工已經成為服務業的常態，特別是在餐飲、零售與照護等基層職位上，嚴重威脅到廠商營運的穩定與品質水準。

過去外籍移工在製造業與照護領域提供了人力需求的補充，根據勞動部資料顯示，截至2025年，臺灣移工總數已突破83萬人，創歷史新高。然現行的法規對其進入一般服務業仍設有限制，使得移工難以彌補整體服務業勞動缺口。

儘管多數移工仍集中於製造業與社福照護領域，然而隨著服務產業持續擴張，部分產業如旅宿、餐飲、長照等，已出現嚴重缺工現象。對於未來的服務業發展，移工人力的角色勢必需要重新定義與調整。

我國服務業缺工現況

目前臺灣服務業占GDP比重超過60%，卻面臨基層職位無人可用的困境，特別是餐飲、清潔、房務與照護等相對勞力密集的部門，企業長期難以招募足夠本國勞工。根據主計總處「缺工及人力需求統計」，截至113年8月為止，我國服務業部門之職缺率如表1。服務業部門之職缺率為2.13%，其中包括住宿及餐飲業、不動產業、支援服務業與其他服務業之職缺率均相對較高。

表1　服務業各行業別職缺率（113年8月）

單位：人，%

資料來源：主計總處「缺工及人力需求統計」

若進一步觀察服務業各行業別之平均缺工時間，根據主計總處「缺工及人力需求統計」，服務業部門之整體平均缺工時間約為3.3個月，其中運輸及倉儲業之平均缺工時間最長達4.2個月；其次為住宿及餐飲業，平均缺工時間為3.8個月，另外包括金融及保險業、醫療保健及社會工作服務業與其他服務業，其平均缺工時間為3.4個月，亦高於整體服務業部門之缺工平均缺工時間。由職缺狀況與缺工時間來看，目前我國服務業已存在常態性與長期性的缺工，且以住宿及餐飲業為甚。

此外，根據中華經濟研究院（2023）調查，全臺餐飲業每10個職缺中有2至3個屬長期無法補足之人力缺口，尤其是節慶或假期期間人力缺口更加明顯。而根據人力銀行統計，僅旅宿業每年約有超過5000名房務人員的缺口，預計到2028年，服務業總體人力短缺將突破30萬人。

儘管目前政府致力於提升本國中高齡與婦女的就業參與率，但我國服務業之結構性因素如工時長、薪資低、工時彈性低與工作負荷高等特殊性，將使這些致力推動政策效果相對有限。在此勞動市場之背景下，未來移工轉型進入服務業已成為產業界與政策界的焦點之一。

移工轉型的可能性與限制

目前我國主要引進移工於製造、營造與家庭看護領域，對於服務業（特別是商業性服務業）仍處於有限制開放的態度。然而，從鄰近國家如日本的移工制度觀察可以發現，若是透過對外籍移工之技術實習與特定技能認證制度，外籍移工實際上將可逐步轉向從事半技術性或個人情感導向的勞務職位，如飯店服務、餐廳外場或老人照護。

然對我國目前勞動市場的制度規範與社會文化融合的角度來看，就業市場若欲推動外籍移工朝向服務業轉型，將必須先行回應數個重要的關鍵問題：首先，若外籍移工朝向服務業轉型，則外籍移工之語言與社會文化的隔閡，可能會成為外籍移工進入需要高度人際互動關係之服務業職位的障礙；其次，現行我國的法律規定中，對於外籍移工所從事之產業別以及外籍移工之轉換雇主，均設有嚴格的限制，亦即外籍移工不得隨意跨產業或轉換雇主，而此項限制將影響外籍移工之職涯發展；第三，勞工團體對於外籍移工從事商業性服務業與否仍存疑慮，認為此舉可能排擠本國勞力的就業機會。

雖然目前外籍移工從事商業性服務業仍存疑慮，然部分非營利組織如社團法人臺灣四十分之一移工教育文化協會（One-Forty），已開始推動東南亞外籍移工之語言教學、數位技能與財務規劃課程，協助其提升職能並拓展職涯選擇。另有企業與技職機構合作設立職前訓練計畫，開放移工參與清潔、房務等技能培訓，證明其具備從體力密集轉向技能導向職位的潛力。

而國際間之經驗案例，如鄰近的日本也已建立針對特定技術的移工制度，日本的「特定技能簽證」，讓外國勞工可從技術實習進入正規就業體系，涵蓋旅宿、餐飲等領域，透過政策設計與技能評估，移工轉型之職能升級應具有可能性。

服務業轉型與移工人力需求

近年來隨著民眾消費型態數位化與生活型態高齡化，我國的服務業正朝向高互動、高品質與混合科技的方向發展。例如旅宿業導入自助入住、智慧房務；餐飲業則強化顧客服務與品牌經營；長照產業也愈來愈仰賴智慧照護與人性化陪伴。然而，即使服務業持續技術升級的同時，對於第一線基層勞動者的角色仍無可取代，而我國服務業缺工的常態性與長期性的存在，正代表未來外籍移工朝向服務業轉型為補充服務業缺工的可能解方之一。

事實上，筆者認為服務業的未來轉型也為未來移工轉型提供了契機。首先，隨著服務業科技的導入（如自助點餐、智慧房務）逐步簡化部分住宿餐飲業之標準化流程，對語言與技能門檻相對降低，讓移工可透過職能訓練進入這些半自動化流程中，有助於降低前述移工朝向服務業轉型後與消費者之間的互動障礙。

其次，部分國內勞工團體憂心外籍移工進入服務業將排擠本國中高齡或青年就業機會方面，若政府積極強化社會溝通與統計數據公開，例如透過服務業缺工調查之職缺率與缺工時間等統計資料，強調服務業之缺工的職務實為本國勞工「不願」的工作，定義外籍移工在服務業之人力補充屬於「就業市場失衡下的補充性人力」，以排除社會對移工轉型的可能誤會。

若能從上述方向努力，加上適度放寬相關法規（如跨產業轉職、技術證照承認制度），並配合多元職前訓練機制，移工將可有效彌補未來人力缺口，並可望得以促進未來我國服務業的量能與品質的雙重升級。

從服務業實際營運層面而言，服務業轉型需要的，除了體力勞動，而是更具語言溝通能力、客戶服務素養與文化適應力的多元人才。雖然服務業科技的導入，可降低移工朝向服務業轉型後與顧客之間的互動障礙，但移工若無完善培訓與語言教育體系，仍難以勝任這類新興服務職位。

據此，若要讓外籍移工成為未來服務業轉型的助力，除政策制度的放寬之外，對於產業合作與社會觀念的改變，亦是移工朝向服務業轉型所需要調整的配套措施：

1. 建立「中階技能移工制度」

政府可參考日本「特定技能簽證」制度，針對房務、清潔、餐飲等缺工嚴重但技術門檻可培養的服務職位，開放具訓練潛力的移工進入，並設立語言、技能與評鑑機制，鼓勵長期培育。

2. 推動產學合作與移工職前培訓

可由勞動部與地方政府、技職院校合作，開設多語言導向的職訓課程，針對服務業所需能力進行客製化訓練，並協助移工進行文化與語言適應課程。

3. 建立「服務業移工轉型」試辦區域

或可考慮在我國重點觀光區設立「服務業移工轉型特區」，允許現有合法移工轉入旅宿、觀光、零售等人力短缺部門，以評估成效並逐步擴大試點範圍。

4. 強化社會溝通與職場多元文化治理

政府機關應加強正向移工形象宣傳，並鼓勵企業建立多元包容的職場文化，避免排擠與歧視現象。同時提升在地中高齡勞工的職能，形成本國勞工與外籍移工之間的人力互補，而非職務競爭。

結論

服務業轉型是臺灣經濟發展的重要引擎，但若缺乏穩定且適任的人力支撐，產業升級將難以落實。外籍移工具備彈性、穩定與學習意願，是彌補服務業人力缺口的潛在人力資源。然而現行政策制度較為封閉，移工轉型服務業受到限制，未來除了可朝向適度放寬相關法規之外，亦需透過配套制度開放、職能訓練提升與社會溝通推動，才能善用這股人力資源，促進臺灣服務業邁向永續與高品質發展。