我國推動主權基金的挑戰與契機

文：沈恆立（中華經濟研究院第一研究所副分析師）

總統賴清德於就職週年明確表達建立主權基金，「利用政府領導、結合私部門力量來建立國家投資平臺」，並表示推動國際投資與產業升級的意向，基金規劃將透過立法進行，主要運用為對外投資，考慮前瞻性、必要性，連結AI時代主要目標市場，協助國內產業全球布局。本文探討全球主權基金的概況，分析臺灣成立主權基金的方向。

主權基金定義

主權財富基金（主權基金，Sovereign wealth fund, SWF）是由政府的盈餘、外匯儲備等資金組成的國有投資基金。主權財富基金為一國的經濟及其公民帶來福祉。該詞最早見於2005年由Andrew Rozanov提出，2008年非營利組織國際主權基金論壇（IFSWF）提出「聖地牙哥準則」（Santiago Principles），將主權基金定義為三大特徵：其一，主權財富基金由中央和地方政府持有。其二，須包含對外國金融資產的投資。其三，為財務目標而進行投資。

值得注意的是，「聖地牙哥準則」並非需絕對遵守的強制性規則，部分國家亦可能採取部分符合條件的方式。例如，基金所有權未必完全屬於政府，可接受官民合資之組成模式；允許投資標的僅及於國內資產；未必僅只於追求財務目標，可兼顧各式策略目標。此類主權基金視為廣義的主權基金，或可稱為類主權基金。

全球各國主權基金運作概況

世界第一個主權基金是1953 年成立的科威特投資局（Kuwait Investment Board），用以管理石油出口帶來的巨額盈餘。1970年代石油危機，以石油出口國為首興起以主權基金管理鉅額出口盈餘，如美國、加拿大、阿聯、阿曼等國。隨後主權基金逐漸受到各國重視，成為管理國家巨額財富創造投資收益的方式，投資組合亦從過去債券、不動產為主，開始入股銀行、汽車業、科技、再生能源等。根據IFSWF統計，截至2024年全球共有超過100個主權基金，管理總資產超過9兆美元，每年進行200件以上的投資。

附表一 各國發展主權基金之模式與意涵

臺灣目前發展主權基金之契機與目標

當前國際情勢面臨川普關稅戰壓力，高科技產業外移，傳統產業亦面臨臺幣升值、中國產能過剩等多重壓力，亟待升级轉型。近年掀起AI浪潮，以沙烏地阿拉伯、卡達、阿聯等中東國家主權基金投資尤為積極。因此賴總統成立主權基金可謂意義重大，推動對外投資及全球布局，汲取AI關鍵技術與商業化應用，鏈結AI時代的目標市場，助力我國產業轉型與適應國際環境變化。

臺灣設立主權基金的目標，在於強化國家經濟安全與地緣戰略布局，掌握全球產業與資本鏈的主動權。透過有效運用外匯存底、公共資產與民間投入，基金可支援半導體、AI、綠能等關鍵產業發展，提升創新與競爭力，同時作為與美日等國深化合作的平臺。在面對高齡化、年金與健保壓力下，主權基金亦可創造長期穩定收益，協助財政永續與跨世代公平。此外，基金運作將有助於培育金融治理人才，帶動資本市場深化與國際化，並建立透明、專業的國家資產管理制度，成為臺灣因應全球變局與國內轉型挑戰的重要政策工具。

臺灣目前尚有國發基金、勞退基金、產創投資等各部會投資平臺，惟功能不盡相同，難以形成策略整合效應。主權基金金額龐大，並可作為總控臺，引導整體資本配置，得以有與國際資金對接合作的更大空間。

臺灣設立主權基金之挑戰

過去20年政府、學界針對發展主權基金相關研析甚多，究其最終無法順利推行，主要挑戰集中在資金來源、財政透明與權責劃分三個層面。首先，資金需求龐大，勢必部分需仰賴外匯存底挹注，使央行獨立性與貨幣政策工具受影響；其他如政府盈餘或特別預算資金亦難穩定挹注，使基金初期規模與持續性受到限制。其次，財政透明與治理機制設計也構成阻力，社會要求高度透明與審計監督，但過度干預將削弱基金靈活性與專業性。最後，權責問題難以釐清，基金主導單位、分工、如何接受立法院監督，至今缺乏一致制度設計與法源依據，使政策推進缺乏明確路徑。

臺灣設立主權基金之可行路徑

綜合臺灣經濟環境、財政結構、法規制度等條件，倘若以傳統政府全權主導形式，前述所面臨之挑戰仍存在較多阻礙。尤其在現今國際環境動盪之際，若資金運用欠缺透明度與第三方監督機制，投資風險恐由全民共同承擔。

臺灣更適合推動由政府引導、民間參與的混合型主權基金，即俗稱「類主權基金」之模式。由政府提供初始資本與政策方向，確保基金具備國家戰略目的與公共信任；同時引入民間資金與專業機構，提升市場效率與專業治理，減少政府直接干預的疑慮，亦可分攤風險與激發創新。混合模式更具社會接受度，亦符合臺灣長期民間資本活躍、金融實力充足的特性。此外，財政資源有限的現實下，若能以少量公帑撬動更多民間資本參與，將更有利於擴大基金規模、發揮政策乘數效果。鑒此，推動「類主權基金」不僅是制度創新，更可能是最貼近臺灣現實與未來戰略需求的可行路徑。

資金來源方面，應成立國家級投資法人機構，其資金來源可視預計設立之規模，兼顧我國財政現況編列預算，並搭配若干民間資金。在此官民合資的架構下，政府持股不宜過半，但須為最大股東。初期政府資金來源將由外匯存底、超徵稅收、發行特別公債、國營事業民營化收入等，民間投資者則可由產業龍頭企業、國內外大型基金與投資機構等共同參與投資。

在監督機制方面，為確保主權基金的專業與公正，應建立一個獨立的法人機構來負責其運作。這將採行所有權與經營權分離的原則，由專業的董事會主導，成員需涵蓋跨部會代表及民間專業人士。為避免潛在的利益衝突，基金將明確訂定利益迴避條款。以具聲望的民間公正人士、業界領袖擔任獨立董事，提升基金的公信力。所有投資標的與績效都將透明公開、定期揭露，確保資金妥善規劃。

在透明度與問責機制方面，將依循《聖地牙哥原則》建構完善的三層監督體系。內部稽核定期向董事會提交投資績效與風控報告；立院將擁有預算審查監督權限；對社會大眾揭露資產配置與投報率。

結語

整體而言，當前國際環境變化迅速，臺灣過去仰賴出口、科技產業為主的經濟模式，持續面臨較以往更多環境風險，更須仰賴投資促進技術進步與產業升級，主權基金可藉由具規模之巨額資金、妥善規劃的投資方向，創造整體產業提升，符合國家發展戰略目的。

借鑑國際經驗，並考量臺灣的經濟與財政環境，由政府引導、民間參與之「類主權基金」模式，實屬最務實且具前瞻性的模式。不僅能有效匯聚國家與民間的資本動能，更能導入市場的靈活性與專業治理，降低潛在風險。

設立主權基金的挑戰雖多，包括資金來源的穩定性、財政透明度的要求，以及權責劃分的釐清，將有賴政府透過多元化的資金籌措、獨立且專業的治理架構，以及嚴謹的透明化與風險控管機制加以克服。特別須廣納民間專業人士的參與，爭取社會信任、確保基金永續運作的基石。

期許臺灣發展主權基金能成為經濟轉型升級的動力，不僅提升產業在全球人工智慧浪潮中的競爭力，更能為財政創造長期穩定的收益，並培育國際技術人才。臺灣將更有能力掌握全球產業脈動，深化國際合作，並為世代福祉奠定基礎。