淺析日本、韓國因應產業缺工對策

文:林怡君、花佳正[1]

    儘管我國景氣燈號自2022年底起已連續7個月藍燈，[2]工業生產指數連續12個月衰退表現，[3]出口亦呈現連續7個月雙位數負成長態勢，[4]但就業市場卻呈現全然不同的樣貌，2023年5月失業率為3.46%，是2001年以來同月表現最低水準，同年7月底需求人數預計較4月底增加6.8萬人，雖較2022年同期有部分降溫，仍續處高檔，[5]就產業別來看，運輸及倉儲業(2,676人)、其他服務業(549人) 人力需求淨增加人數，創下自2012年以來、近11年同期新高，而批發及零售業(8,927人)、住宿及餐飲業(7,292人)需求人數也處在高點，充分反映在疫情趨緩、國境解封，民間消費熱絡發展之下嚴峻的產業缺工問題。

    就職缺數來看，2022年8月底工業及服務業職缺數(23萬個)較上年同月減少1.8萬個，但住宿及餐飲業、金融及保險業、藝術、娛樂及休閒服務業職缺數明顯增加，就職種別做進一步檢視，缺工問題依舊以中低技術職種為主。

一、少子化趨勢，勞動者就業心態改變、提早退出職場、女性重返職場不夠積極，加重國內缺工的嚴重性

    少子化導致我國人口增加速度減緩，2022年出生人數更是來到史上最低水準的13.9萬人，較上年(15.4萬人)減少9.64%，較十年前(2012年，22.9萬人)衰退39.4%，15-64歲人口數增加速度也陷入凍結，勞動力規模從2020年起每年平均以0.46個百分點的幅度縮小，推估我國未來勞動力規模萎縮狀況恐將加速進行，特別是年輕人。

進一步觀察「39歲以下」以及「50歲以上」兩大勞動力族群特色，「39歲以下」勞動力規模縮小，就業人數佔勞動力比重也出現下降，這不僅與近年來新興勞動型態興起、勞動者偏好彈性與自由的就業心態有關，低薪也降低年輕人投入正職、傳統就業型態的誘因，主計總處調查顯示39歲以下失業者在2022年找尋工作過程中，有工作機會但未去就業的最主要因素是「待遇不符期望」；而「50歲以上」勞動力規模呈現放大，勞動參與率上揚，但與國際表現仍有相當差距，^[6]且我國「50歲以上」勞動參與率，每個五歲級距間出現「斷崖式下降」，顯示我國部分勞動者在55~59歲後便提早離開職場，與日本、韓國相較，我國勞動者離開職場的年齡較日韓等國家早了將近5歲。[7]

再從女性勞動力部分進行觀察，我國女性因婚育退出職場的情況雖較過往減緩，不過退出者重新回到職場的情況依舊不積極，女性勞動參與率自30歲後一路下滑，過去20年來始終維持倒V曲線型態；與日本、韓國相較，日韓女性因為婚育而退出職場的狀況雖然較我國來得多，但這些女性多數在40~44歲時重回職場，勞動參與率分別在45~49歲、50~54歲創下第二個高峰，直到60~64歲才又退出職場，使其女性勞動參與率呈現M形曲線型態。

二、改善職場勞動條件、提高女性與高齡勞動者的充分運用、適度引進海外人力三管齊下，日韓積極解決缺工問題

    勞動力規模縮小的狀況同樣也發生在日本，根據日本總務省4月公布相關數據，截至2022年10月1日為止日本總人口（包括日本人與外國人）為1.25億人，較上年同期減少0.44%或減少55.6萬人，是連續12年的減少狀態，減幅更是1950年開始進行統計以來的次高水準（僅低於2021年的減少0.51%或減少4.4萬人）；其中，15-64歲人口數年減29.6萬人至7,420.8萬人，占總人口比重降至59.4%，該比重與2021年同為歷史最低水準。[8]日本商工會議所)2022年的調查顯示，隨著疫情趨緩、相關管制解除、經濟活動正常化，使得日本長期面臨勞動力短缺的問題再度浮現，高達近七成(72.2%)大企業表示其面臨正職員工不足的問題，中小企業則為65.5%。[9]

   此外，生育率世界最低的韓國也面臨著人口結構發展上的嚴峻挑戰，2023年5月韓國15-64歲人口數有4,537.9萬人，較上年同月微幅增加0.3%或增加13.4萬人，其中經濟活躍人口(economically active population)^[10]有2,963.3萬人，亦較上年同月微幅增加0.8%或增加24.9萬人；不過，韓國60-69歲就業人口從2021年起連續三年超過20-29歲就業人口，2023年5月韓國60-69歲就業人口有446.7萬人，高於20-29歲就業人口（383.3萬人），充分反映韓國就業市場老齡化變化；同期間，2023年5月處在「純休息」狀態的15~29歲年輕人有38.6萬人，佔非經濟活躍人口總人數的17.2%，人數與佔比雖較疫情期間來得低，但仍處於相對高點。[11]

面對這樣的狀況，日本、韓國這些年來從改善職場勞動條件出發，以提供更符合勞動者需求的職場環境之外，也從國內尚未充分有效運用的女性、高齡勞動力著手，提高其重新投入職場的誘因，並從國外尋求補充國內不足的可能性，其主要目的就是為了降低缺工問題對經濟成長的負面影響。

1.改善與提供符合勞動者需求的職場勞動條件

    有鑑於自由與彈性成為勞動者選擇工作的重要考量因素，日本、韓國近年來朝｢改善勞動條件，進行工作改革，提高勞動職場友善環境｣、｢導入多元工作方式，讓勞動者更容易的進入職場｣等方向，協助企業實施彈性工作制度，促進員工工作與生活的平衡。

    日本厚生勞動省近年來將對工時的規範由過往的行政指導方針提升到法律位階，在各個都道府設立專責的諮詢單位，並配置顧問專家，提供企業免費的一站式諮詢服務；另外，對於致力於縮短工時、增加帶薪休假天數、提高薪資的企業，提供資金補貼；韓國就業和勞工部(MOEL)則是透過提供資金補貼，支持中小企業導入與運用彈性工作時間、在家工作和遠程工作等彈性工作制度。

    2.改變刻板印象，促進女性與高齡者重返職場

    日本、韓國這些年在建立讓女性工作與生活平衡的職場環境，提高就業意願方面注入相當的心力，不僅專門立法，並設立獨立機構來提高政府對促進女性就業議題的重視程度；另外，促進女性就業很重要的關鍵是積極於意識改革，無論是日本、韓國都強調必須改變女性是主要照顧者的社會意識，促進家庭與照顧的責任分工，日本並透過資訊揭露與認證的方式，期望藉由改變根深蒂固的成見，逐步建立女性活躍的企業文化；再者，日本也啟動「新好爸爸計畫」(イクメンプロジェクト)，創造「男性也能積極參與育兒」的社會觀感，讓協助女性重回職場的相關支援能更加順遂。

    少子高齡化發展，使得高齡者在勞動力組成中的重要性日益提升，除了延後退休年齡，促進企業積極運用有意願繼續工作的高齡者之外，韓國從扭轉成見來彰顯對高齡者價值的尊重，將55歲以上的｢the aged｣、65歲以上的｢the elderly｣，改稱為｢新中年｣( new middle-aged )，藉此改變社會對高齡者的刻板印象，日本則是引進高齡者職業能力評價、工作重新設計等制度，針對企業實施該制度衍生的費用，例如：專家諮詢費用、設備投資費用等，提供資金補貼，透過工作再設計，優化高齡者友善的職場環境，降低高齡者重返職場的門檻。

    3.適度引進外國人力填補國內缺口

勞動力規模縮小是必然發展趨勢，日本、韓國提供迎合勞動者(特別是年輕人)傾向的勞動型態之外，試圖透過相關補助或協助，引導女性、高齡者勞動者來補充國內勞動需求缺口，並積極檢討開放政策適度引進外國人力來填補國內勞動力不足的缺口；一向對外籍勞工移居當地相對不開放的日本，面對不斷惡化的缺工問題，也於2019年4月實施「特定技能」在留資格，讓外國勞動者不需特定學歷或實務經驗便可到日本特定產業類別從事勞務性質工作，並可由企業雇主直接聘用；[12]2023年，日本媒體表示政府有意將製造業、汽車修理、航空業、農業、漁業、食品製造業、餐飲業、旅館業及清潔服務業等11個產業納入「長期工作簽證」(就労ビザ)擴大規模當中，不過該政策在日本國內仍有爭執，尚在研議當中。[13]

韓國企劃財政部和雇傭勞動部等相關部門也於2022年8月確立擴大外籍勞動力引進規模的「緩解缺工支援方案」，針對造船業和根基產業、餐飲店和零售業、計程車和公車業、農業被列為五大嚴重缺工產業，放寬外籍勞工配額並為外勞迅速辦理入境手續。[14]

三、結論

台灣的缺工問題在疫情之後變得更加嚴重，從原本就缺工的看護、工廠等產業，擴大到零售、餐飲、住宿、物流等服務產業，鄰近的日本、韓國同樣也面臨少子化、勞動力減少的現象，我國應如何友善工作環境、提高國內現有勞動力來進入職場，或是吸引移工來台灣工作，成為企業與政府必須重視的課題。

為了不讓產業現場人力短缺問題成為經濟復甦的障礙，政府近期也積極提供支援，包括透過數位化提高生產效率、疫後改善缺工擴大就業方案等政策來協助產業；除此之外，日本、韓國近年來積極透過友善工作環境與條件來吸引女性、高齡者重返職場，建構更彈性的工作模式來符合勞動者對於工作與生活平衡的需求等，這是我國在協助提升企業面對大缺工時代下，可參考日韓的相關經驗，來改善我國缺工的問題。

[10] 經濟活躍人口被定義為人口中對經濟活動做出貢獻或有能力為經濟活動做出貢獻者。