RCEP全面生效下 臺灣南向政策之挑戰與機遇

文：李明勳(中華經濟研究院臺灣東協研究中心輔佐研究員)

《區域全面經濟夥伴協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）於2022年1月1日正式生效，施行迄今將屆滿兩年，成效漸顯。RCEP共15個簽署國（東協10國及中日韓澳紐），為全球人口最多、經濟規模最大的自由貿易區，總計RCEP成員的國內生產毛額（GDP）與貿易總額占全球比重將近30%。RCEP於2023年6月2日對菲律賓正式生效，至此宣告RCEP對15個簽署國全面生效[1]，將相互實施關稅減讓，預計未來10年可達成90%商品零關稅。

RCEP從談判過程到全面生效，中國對東協國家的影響力與日俱增，自然也影響到我國南向政策的推動，尤其新南向18國中有12國均為RCEP成員，即東協10國與澳紐。如何因應RCEP生效後對南向工作的挑戰，同時掌握其中的潛在機遇，無疑為我國重要課題。

「新南向政策」七年有成

        我國過去已推動數波南向政策，致力於強化與東協國家的關係，而目前南向政策為蔡英文總統上任後推動的「新南向政策」（New Southbound Policy, NSP），為臺灣的「亞洲區域戰略」，旨在強化與東協10國、南亞6國與澳紐共計18國的夥伴關係，秉持「以人為本」的精神，從「經貿合作」、「人才交流」、「資源共享」、「區域鏈結」四大面向著手，期望創造互利共贏的新合作模式，進而建立「經濟共同體意識」。新南向政策於2016年8月通過，自2017年1月起全面實施，至2023年底已屆滿7年，相關成果豐碩。

行政院經貿談判辦公室於2023年10月發布《新南向豐碩之旅》，總結「新南向政策」七年成果。在經貿面上，已實現與新南向國家貿易總額的高度成長，對新南向國家投資總額也於2022年超越中國，躍升為我國海外最大投資市場。因應全球經濟新情勢，帶動供應鏈移轉，加速臺商產業聚落在新南向地區成形，成為東協不可或缺的供應鏈夥伴。此外，也順利與菲律賓、越南、印度更新投資保障協定（BIA）。其他如吸引新南向學生與旅客來臺、產學合作、培訓當地醫師與公衛人才、農業合作、工程建設、防災救援等，成果纍纍。[2]

中國透過RCEP提升對區域經濟秩序的話語權

RCEP起初由東協發起談判，但在後續談判過程中漸由中國主導，因此外界普遍將RCEP視為中國主導的巨型經貿協定，藉以強化對東協與東亞的影響力，抗衡美國對印太地區的競逐。RCEP與中國「一帶一路計畫」（Belt and Road Initiative, BRI）沿線國家高度重疊，兩者相輔相成，是中國實現BRI的重要經濟工具，透過提升對區域經濟秩序的影響力，為中國爭取更多重新制定貿易規則的話語權。

中國為RCEP生效後主要受惠國，官方對RCEP積極評價，將其視為區域經濟整合的重要里程碑，尤其在新冠疫情全球蔓延、全球經濟嚴重衰退、單邊主義與保護主義趨勢加劇下，RCEP被寄予帶動區域經濟發展的厚望。根據中國商務部近期發布《自由貿易區建設20週年暨RCEP實施進展評估報告》，RCEP成員對外貿易總體維持快速成長，對中國整體進出口的拉動作用日益明顯，使RCEP成為全球經濟寒冬下的全新成長點。[3]

RCEP有20個章節，除貨品貿易外，還包括投資、服務貿易與自然人移動、政府採購、電子商務、競爭等新興議題，未來成員國在這些議題上的往來將有更明確的規則，使雙方經貿關係更加緊密。RCEP也放入許多內建議程（built-in agenda），如數位轉型、爭端解決機制等，待後續完成談判。儘管許多條款多為宣示性質，且開放程度與標準不及CPTPP，但不啻是中國重新制定貿易規則的話語權展現。

新加坡智庫「東南亞研究所」（ISEAS）資深研究員Hoang Thi Ha認為，中國期望透過「講好RCEP的故事」（Tell the RCEP Story Well），致力將「中國品牌」打造成「多邊主義」、「自由貿易」和「全球化」的捍衛者，以強化中國對全球經濟的話語權與影響力，同時有效打擊美國「印太戰略」在印太地區缺乏強勁的經濟工具與敘事之弱點。[4]美國為我國「新南向政策」的重要助力，隨著美國在東協地區影響力下降，亦可能相應影響「新南向政策」的推動成效。

對臺灣傳統產業出口逐漸構成壓力

臺灣非RCEP成員，外界擔憂臺灣被排除在東亞區域經濟整合之外，將衝擊我國商品在海外的競爭力。然如觀察東協國家進口占比，根據東協秘書處統計，東協自臺灣進口占總東協進口比重從2016年5.5%，逐步增加至2022年6.9%，反觀日、韓在東協的進口市占率雖仍高於臺灣，但均呈下滑趨勢，顯示我國產品在東協國家的競爭力似乎正緩步上升。

事實上，RCEP所整合的4份「東協加一」FTA早在10多年前陸續生效，對臺灣產業造成的影響早已浮現。此外，臺灣有高達七成出口產品已在《資訊科技協定》（ITA）下享有零關稅，大多為電子與資通訊產品，較不受RCEP生效後降稅之影響。至於其餘三成為非ITA的傳統產業，如紡織、機械（如工具機）、石化等，預計將受到較大衝擊，其產品外銷至RCEP成員面臨平均5%至15%的關稅。

面對此關稅障礙，多數受衝擊的臺商已陸續採取相關對策，如將產線移往東協國家，利用其關稅優勢，再出口至其他RCEP成員國。根據我國投資審議司統計，2022年我國對新南向國家投資金額達52.7億美元（占比35.1%），超越對中國投資金額50.5億美元（占比33.6%）。儘管2023年全球經濟放緩，仍不減臺商南向投資趨勢，2023年1至9月對新南向國家投資達43.3億美元，超越中國25.3億美元。而部分臺商也透過增加客製化、品質差異性或開發新市場等方式，提升我國產品競爭力。

綜整之，RCEP全面生效對臺灣產業短期內會有壓力，但非立即衝擊，隨著RCEP逐年降稅，對我國傳產業者的負面影響將持續擴大，尤其是仍未到東協國家設廠者，如何協助其拓展出口或南向布局，為政府重要課題。另外，隨著RCEP陸續建制化，未來是否進一步限縮我國參與區域經濟整合，也待密切關注。

「中國因素」使東協國家對與臺灣往來瞻前顧後

我國並非RCEP成員，未來加入RCEP的機會亦不高，因為中國為RCEP的核心成員，勢必阻撓我國加入RCEP，除非臺灣以其他政治條件作為交換。但顯而易見的，該妥協代價甚高，應非臺灣當前政局所能容許的範圍。在此背景下，如何強化與新南向國家的經貿關係，一直是「新南向政策」的重要課題。

如影隨形的「中國因素」一直是推動「新南向政策」的主要障礙。由於我國與新南向國家均無邦交關係，儘管與部分國家在許多領域存在實質合作關係，但「中國因素」仍阻礙我國與新南向國家建立更進一步的體制性關係，如洽簽經貿協定，迄今我國僅和新加坡、紐西蘭簽訂FTA，且兩者均在「新南向政策」實施之前簽訂。BIA方面，目前也僅成功與菲律賓、越南和印度三國更新BIA。此也擴及至其他非經貿的協定，導致實務上我國對外較常簽訂不具拘束力的《諒解備忘錄》（MOU），而非正式的協定。

目前中國已是許多東協國家最大貿易夥伴，包括：印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國、新加坡、越南等，也是東協的主要外資來源之一。東協國家為了維持與中國的經貿關係，或期望吸引更多中資，而可能對與臺灣往來較瞻前顧後，在相關議題上也將謹慎表態，唯恐觸犯中國紅線，因而限制我國「新南向政策」的推動與成效。換言之，隨著RCEP深化中國與東協的經貿關係，未來東協在「中國－臺灣－東協」三角經貿關係中，恐愈發向中國傾斜，而不利我國南向政策的推動。

展望未來與南向政策的新機遇

2023年全球經濟前景趨於悲觀，尤其中國、美國等經濟體成長放緩，再加上國際原物料飆升、出口訂單衰退等因素，均使RCEP成員中如中國、韓國、越南、新加坡等近期經濟表現不如預期，可能弱化RCEP帶來的經濟效益。此外，美中對抗與地緣政治情勢依然嚴峻，亦可能遲滯RCEP成員之間經貿交流與產業合作的信心。儘管如此，預計中國與東協的經濟整合態勢仍會持續深化，在RCEP全面生效下，我國應儘快厚實自身產業實力，成為「新南向政策」的重要力量。

美中貿易衝突、新冠疫情以來的國際新情勢，正加速全球供應鏈移轉浪潮。同時，中國投資環境逐漸惡化，以及嚴格清零政策導致的斷鏈危機，讓國際大廠意識到分散風險的重要性，透過「中國加一」策略多元化生產基地，以打造韌性供應鏈。我國電子製造實力雄厚，在品牌客戶要求下，陸續強化對新南向國家的投資布局，重組堅韌且可信賴的供應鏈，並在當地建立產業聚落，共同提升國際競爭力。而RCEP生效後創造的自由貿易區，雖對我國傳統產業出口構成壓力，但也吸引臺商前往東協國家設廠。我國應把握此良機，在「中國加一」策略下，強化與新南向國家的產業合作，確保臺灣在其產業供應鏈中占據不可取代的地位，藉以提升臺灣對新南向國家的影響力。

在非經貿領域上，培育產業人才是我國「新南向政策」可持續強化的重點領域。雖然我國已透過多項產學合作計畫培養產業人才，但仍供不應求，許多臺商反映在新南向國家難以找到合適的勞工，缺工問題嚴峻。「新南向政策」應持續培育充足且適任的產業人才，滿足臺商南向布局的需要。其他如金融科技、醫療衛生、農業合作等領域亦需要長期耕耘，藉以提升臺灣整體形象，進而促進我國強化與新南向國家的夥伴關係。