從中國大陸對臺實施關稅壁壘調查 務實面對兩岸經貿未來發展

  文：陳華昇（臺灣經濟研究院兩岸發展研究中心主任）

    2023年4月12日中國大陸啟動對我國貿易壁壘調查，同年12月15日對外公布結果，認定我國有貿易壁壘之情事，合計涉及貿易壁壘之品項為2,509項，其中農產品1,077項，工業品1,432項。中國大陸基於此調查結果，於同年12月21日宣布取消對臺12項化學產品的ECFA關稅減讓，至此兩岸貿易摩擦有擴大之勢，未來兩岸經貿關係發展乃受到各方高度關注。

一、關於中國大陸對臺實施關稅壁壘調查問題之分析

關於中國大陸所認定之我國構成貿易壁壘情事，其主張包括：第一，陸方認為我國在兩岸貿易方面，違反WTO相關規範，即《1994年關稅與貿易總協定》第1.1條及第11.1條當中的規定；中國大陸商務部指出：臺灣給予其他國家產品出口機會，卻沒有給予大陸同樣產品的出口機會；臺灣透過設置條例、辦法或規定等（如「大陸物品不准許輸入項目匯總表」），建立大陸產品禁止進口制度，禁止部分中國大陸貨品輸臺。第二，中國大陸認為，我國在兩岸貿易方面，違反《海峽兩岸經濟合作框架協定》（即ECFA）第1、2條相關規定；中國大陸商務部指出：「大陸通過ECFA長期惠臺讓利，但臺灣地區卻未實質減少對大陸的貿易限制。」中國大陸並認為在以上情勢下，我國禁止中國大陸產品進口項目之數量有擴大趨勢，在我國加入加入WTO後禁止進口項目為1423項，至本項調查啟動之初禁止進口項目為2,455項，調查途中又增加至2,509項。中國大陸強調：我國對中國大陸產品禁止進口程序並非公開透明，且並未對受此影響之中國大陸企業提供救濟管道。因此，臺灣對中國大陸禁止進口措施已影響中國企業之利益，尤其影響中國大陸農工產品出口及企業產能利用率。

二、兩岸貿易爭端解決方式面臨困局

在中國大陸認定我國確有貿易壁壘情事後，原本其有三種解決此貿易爭端之選擇。第一，進行雙邊協商：即中國大陸和我國若都有意願，可由兩岸進行雙邊磋商，並依新的協議內容決定彼此開放進口之產品；第二，啟動WTO架構下的多邊爭端解決機制：即若中國大陸決定赴ＷＴＯ進行申訴，則兩岸將依WTO爭端解決機制進行調解和仲裁，惟在此仲裁中，確如中國大陸之調查結果認定我貿易救濟措施有貿易壁壘之情事，則我國須依判決結果開放部分產品；第三，中國大陸決定對臺採取貿易報復與制裁措施，如禁止若干我國產品進口、或對我國特定產業產品提高關稅或課徵反傾銷稅等。

    在中國大陸對臺進行關稅壁壘調查結果公布之初，基於評估中國大陸可能採取的如上三種行動策略選擇，我政府乃呼籲中國大陸應「循WTO途徑進行磋商」、「停止不合理片面貿易行動」，而我產業界則表達「應儘快與中國大陸磋商，進行對話而非對抗」。顯然我政府了解到，在兩岸目前缺乏互信基礎的情形下，中國大陸並不接受雙邊協商的解決方案（即中國大陸不願採取前述第一種策略行動選擇），故而希望將此議題國際化，要求在WTO架構下進行兩岸磋商（即我政府高度希望中國大陸採取前述第二種策略行動選擇），並反對或不希望中國大陸逕行採取對臺貿易報復的行動（即我政府反對中國大陸採取前述第三種策略行動選擇）。而我國產業界則希望採取兩岸進行雙邊協商（即前述第一種策略行動選擇），然因卡在兩岸政府彼此的政治堅持，以致雙方缺乏政治互信基礎，而難以重新啟動兩岸官方互動和貿易爭議協商。最後，中國大陸乃逕行採取對臺貿易報復與制裁措施（即前述第三種策略行動選擇），而在2023年12月21日取消對臺12項化學產品的ECFA關稅減讓。

三、中國大陸對我國貿易報復措施之影響

在中國大陸所中止的對臺12項化學產品的ECFA關稅減讓中，其關稅品項涵蓋：丙烯、對二甲苯等12個品項。其次，中國大陸本次中止ECFA部分關稅減讓，係針對我國對中國大陸出口占比較高的化工產品，出口金額合計約18.7億美元，其中以丙烯、對二苯甲、間二苯甲及氯乙烯出口占比最高，依序該品項對全球出口金額98.5%、92.9%、92.4%及83.1%，中國大陸自臺灣進口則依序占13.9%、14%、58.5%。因而中國大陸此舉已影響我化工產業利益。

中國大陸商務部2024年1月間復表示，我國「對中國大陸貿易限制措施構成貿易壁壘，違反ECFA有關規定，嚴重損害大陸相關產業和企業利益，也損害了臺灣消費者利益，要求我政府確實採取有效措施，取消對中國大陸的貿易限制。」同時並強調其正研究進一步採取中止ECFA中早期收穫農漁、機械、汽車零配件、紡織等產品關稅減讓等措施。而觀察ECFA清單中，我國對中國大陸出口依賴高之紡織品及紡織製品（如下圖）恐成為其下一波貿易施壓目標。

對於中國大陸威脅要對臺擴大採取貿易報復措施，或視之旁中國大陸的對臺「經濟脅迫」，而認為臺灣不可屈服讓步；或認為中國大陸即使真的全面取消ECFA早收清單關稅減讓措施，對臺經濟影響有限，故主張不必加以理會；又或認為中國大陸為我國最大出口貿易市場，兩岸貿易亦為我國順差最大來源，兩岸貿易衝突終究會對我國產生不利影響，實宜儘速解決雙方貿易爭議。

而對於中國大陸片面對我國中止部分石化產品關稅減讓，我行政院已於112年12月21日予以回應，強調目前其對臺灣的衝擊尚在風險可管理、損害可控制的範圍；針對本案之風險及損害，已由政府各主管單位繼續做好萬全準備，並將由各部會與我國業者持續溝通，必要時針對業者提供快速輔導機制，協助業者持續分散市場風險、健全產業體質，以使業者避免過度依賴中國大陸單一市場。我經濟部則指出，在中國大陸以單方面的模糊方式宣布貿易壁壘情況下，我方除了持續表達願與中國大陸在WTO架構下對話外，也持續做好各項政策工具盤點及準備工作；同時，為因應對岸非經濟性的政治風險，已與自行車、工具機及機械、手工具、螺絲扣件、鑄造業、紡織、塑膠及橡膠等產業密切溝通座談，提供各項問題協助，並備妥相關政策工具，以確保相關業者權益。我經濟部次長陳正祺則強調，ECFA已經形成互利互惠的供應鏈，希望中國大陸維持兩岸互信，惟因中國大陸若干產業，如紡織業、機械、汽車零組件等，將與我國形成競爭關係，宜提早進行分散市場風險之布局，以降低對中國大陸出口占全球出口之比例。故我國基本立場乃是希望在與中國大陸在WTO架構下對話協商，且兩岸應延續ECFA之互惠，並維護臺灣經濟安全。

四、因應兩岸貿易爭端情勢，務實面對而岸經貿未來

由於中國大陸對臺進行貿易壁壘調查，且採取貿易報復措施，已對我國貿易與產業等方面造成相當程度的影響。然壹如我行政院經貿辦公室及大陸委員會所強調：中國大陸對我方片面進行貿易壁壘調查及調查結果，已經違反ＷＴＯ機制與規範，而兩岸都是ＷＴＯ會員，陸方刻意繞開ＷＴＯ貿易爭端機制，此舉係政治操作，明顯具有政治目的。質言之，中國大陸意在迫使我國接受其重視的「兩岸政治互信礎」，始同意兩岸進行協商，或主動撤除貿易報復措施。

也因此，我政府已公開宣布，拒絕接受中國大陸對臺貿易壁壘之調查結果，且除非在WTO架構之貿易爭端解決機制下進行兩岸磋商，否則我國亦不考慮在中國大陸要求的政治條件下進行雙邊協商。但很明顯，中國大陸實無意採取ＷＴＯ爭端解決機制與程序進行兩岸貿易糾紛調處，而寧可逕行對臺採取貿易報復措施。評估未來中國大陸仍將視兩岸政經關係情勢發展，而以「切香腸式」的作法陸續採取對臺貿易報復與制裁行動，亦即一旦兩岸關係未能改善而有進一步轉壞之虞，則其將逐步擴大對臺貿易障礙與壁壘，如提高我國產品進口關稅、加強對我產業進行反傾銷調查並課以報復性關稅、取消對我國產品之關稅減讓，或以其他非關稅之貿易障礙（如檢疫或食安為由）停止我國特定產品進口中國大陸。此外，中國大陸亦可能以我國存在貿易壁壘情事，向CPTPP相關國家提出訴求，藉此阻礙我國加入CPTPP。

無論如何，中國大陸對臺進行貿易壁壘調查之情勢發展，確實可能對我國貿易、產業和參與國際經貿組織造成負面影響。尤其，中國大陸仍為我國最大貿易對象和出口地，我國紡織、石化、機械業、運輸工具、農業及其他以中小企業為主的產業頗多受益於ECFA早收清單紅利，電機設備等產業亦依賴中國大陸市場，如果任由兩岸貿易摩擦情勢發展，遲遲未能解決問題，勢將對我國農業、傳統產業與中小企業的產業形成衝擊。而且中短期內我國與中國大陸經貿關係難以全面分離，故宜在對陸經貿利益與國家經濟安全之間求取平衡，為臺灣經濟發展尋找最具建設性的作為。因此，我國宜務實面對兩岸經貿未來發展，設法透過管道與中國大陸進行對話溝通，以協商解決兩岸貿易爭議，爭取延續ECFA早收清單中對我國產品之關稅減讓。此外，政府部門宜協助各相關產業擴大出口市場，降低對中國大陸之出口依賴，並提供產業界輔導機制，以提升產業競爭力。同時，配合我國準備加入CPTPP，檢視及修正來臺投資、人員往來、產品輸入等方面的歧視性規範，在不違反國家安全、經濟利益及保障國內勞工權益的原則下，調整我國相關法令，消弭可能的貿易爭議，以利後續國際協商談判，並有助我國加速參與CPTPP。